Эксперты о ГЧП как эффективном инструменте развития инфраструктуры

Российский рынок государственно-частного партнерства (ГЧП) не стоит на месте: правительством принят комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года.

Эксперты отрасли поделились своим мнением о том, как публичной и частной сторонам научиться блюсти баланс интересов, регулятору — избавить инвесторов от страха нестабильности, а инвесторам — избежать «побочных эффектов» механизма ГЧП.

Выбрать между ГЧП и госзаказом: сложно, но можно

Все эксперты сходятся в том, что государственно-частное партнерство является одним из наиболее эффективных инструментов развития инфраструктуры в стране. В условиях ограниченности бюджетных инвестиций механизмы ГЧП позволяют привлекать ресурсы частного бизнеса в сектора экономики, ранее находившиеся в исключительном ведении государства.

Оборотная сторона медали — несколько большая, по мнению юристов, сложность конструкции ГЧП по сравнению с госзаказом. В силу долгосрочного характера, использования внебюджетного финансирования и комплексности отношений между инвестором и публичным партнером договорные отношения участников ГЧП-проектов значительно отличаются от стандартных договоров госзаказа. Как полагает Владимир Соколов, руководитель практики в сфере ГЧП и инфраструктурных проектов, энергетики и природных ресурсов PwC Legal, эта сложность условна и во многом вызывается стремлением «упаковать» в одном документе гарантии защиты инвестиций, финансовые обязательства по проекту более чем с десятилетним горизонтом и ряд других вопросов.

Сложности возможны и в отношении крупных федеральных проектов, для реализации которых зачастую необходимо менять отраслевое законодательство, предупреждает Михаил Попов, вице-президент, директор имущественно-правового департамента «Галс Девелопмент». Отчасти затруднения объясняются технической сложностью самих проектов, реализуемых на базе ГЧП.

Дьявол в деньгах и деталях

Использование бюджетных и внебюджетных источников средств при реализации ГЧП-проектов — стандартный подход. Учитывая, что основными кредиторами ГЧП-проектов выступают три крупных банка (Газпромбанк, Сбербанк и ВТБ), значительная часть привлекательных для банковского финансирования проектов начинается от 1 млрд руб., сходятся во мнении эксперты. Минимальный порог законодатель не устанавливает, а на практике значительная часть рыночно структурированных проектов представлена в диапазоне от 1 млрд до 12 млрд руб. Средняя сумма инвестиций зависит от сферы реализации — в разных отраслях показатели могут находиться на диаметрально противоположных стоимостных отметках, отмечает Илья Скрипников, ассоциированный партнер, руководитель юридической практики в сфере недвижимости, строительства и ГЧП EY.

Основной проблемой рынка помимо недофинансирования эксперты считают превышение спроса над предложением. «Средств у инвесторов достаточно, однако качественных проектов, куда эти средства можно вложить, существенно меньше»,— говорит Михаил Попов. Дефицит проектов наблюдается даже на рынке крупных (свыше 1 млрд руб.) концессий, сообщает Александр Коновалов, заместитель генерального директора, директор по правовым вопросам ООО «РТ-Инвест Транспортные системы». Но, несмотря на очевидный, по мнению юристов, недостаток бюджетных ассигнований, количество инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизмов ГЧП, все-таки не стоит на месте. «Начиная с 2014 года в среднем за год осуществляется коммерческое закрытие 550 проектов ГЧП, что обеспечивает 250 млрд руб. ежегодного притока частных инвестиций»,— делится статистикой господин Коновалов.

Национальный центр ГЧП приводит следующие цифры: по состоянию на начало 2018 года стадию коммерческого закрытия прошли почти 3 тыс. проектов (накопительным итогом), совокупные инвестиционные обязательства публичной и частной сторон составляют в них 2,618 трлн руб., из них частных — 1,827 трлн руб. (69%). Примерно 250 инфраструктурных ГЧП-проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций в размере 344,1 млрд руб., находятся на стадии принятия решения о реализации и конкурсного отбора, еще около 1 тыс., представленных в Программу поддержки проектных ГЧП-инициатив,— на стадиях инициирования и структурирования. Объем инвестиций, планируемых к привлечению по ним, составляет около 2 трлн руб.

В ногу со временем

Существующие на рынке ГЧП тренды складываются под влиянием многих факторов: наличия платежеспособного спроса, гарантий окупаемости, законодательного окружения. «Безусловно, главный тренд рынка — его продолжающееся развитие как по сферам применения, так и по вовлекаемым участникам»,— считает Илья Скрипников.

Наиболее востребованы рынком проекты в сфере транспорта — не в последнюю очередь благодаря своей капиталоемкости. «Государство планирует увеличивать расходы федерального бюджета на автодороги на 10% ежегодно»,— делится информацией Владимир Килинкаров, советник, руководитель российской практики ГЧП Dentons. Основные направления развития сформированы в комплексном плане модернизации инфраструктуры до 2024 года, который правительство РФ утвердило в сентябре. Среди ключевых задач в плане названы: развитие международного транспортного маршрута Европа—Западный Китай, увеличение мощностей морских портов, развитие Северного морского пути, увеличение пропускной способности БАМа и Транссиба в полтора раза, развитие региональных аэропортов, создание высокоскоростного железнодорожного транспорта. На их решение заложено финансирование в общем объеме 6,3 трлн руб., из них около 3 трлн руб. планируется профинансировать за счет внебюджетных источников. «Это означает, что механизмы ГЧП будут широко востребованы при реализации подавляющего большинства проектов, предусмотренных в плане»,— рассуждает советник АБ «Инфралекс» Лина Коршунова.

Также эксперты выделяют среди трендов расширение сфер применения ГЧП — так, новым направлением для рынка ГЧП-проектов стала IT-отрасль. С июня вступили в силу поправки в законодательство, максимально упрощающие использование концессионных и ГЧП-моделей для создания IT-продуктов — в результате их принятия самостоятельными объектами концессионных соглашений и соглашений о ГЧП стали программы для ЭВМ, базы данных и информационные системы, а также технологически связанное с ними имущество, которое обеспечивает их функционирование.

«Раньше, до принятия поправок, чтобы заключить концессионные соглашения в отношении систем взимания платы на автодорогах (СВП "Платон") или систем фото- и видеофиксации, требовалось обоснование, что информационные системы создаются в комплексе с недвижимыми объектами и являются элементами обустройства автодорог. Теперь разработчик не обязан создавать никакой недвижимости или привязывать IT-системы к автодорожной инфраструктуре, если его проект этого не предусматривает»,— добавляет Лина Коршунова.

Правовое регулирование: реальность опережает мечту

Рынку нужны стабильность и постоянство — в этом солидарны все опрошенные “Ъ” юристы. Четкие, выполнимые требования регулятора, однозначная судебная практика — вот что помогает участникам рынка понимать правила игры. Однако институт ГЧП в России сравнительно молод. «К сожалению, в России все еще нет четкого представления о правовой природе всех тех правоотношений, которые охватываются механизмами ГЧП. Отсюда возникает непредсказуемость в части защиты интересов участников соответствующих проектов»,— говорит Марина Гассий, заместитель генерального директора по правовому обеспечению ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». В качестве примера непредсказуемости Ольга Мищенко приводит нашумевшее «башкирское дело» (А40-23141/17), в рамках которого Федеральная антимонопольная служба ставила под сомнение возможность полной компенсации расходов частной стороны за счет платы концедента. Несмотря на резонанс вопроса и его многочисленные общественные обсуждения, законодательные изменения до настоящего момента не приняты. «Чтобы рынок развивался успешно, такого быть не должно: инвесторы любят стабильность»,— говорит Михаил Попов.

Помимо нестабильности есть и другие недостатки — в их числе Владимир Килинкаров называет: низкий уровень юридической квалификации проектных команд, недостаточную экспертизу представителей судейского сообщества, склонность правоприменителя к приоритетному учету интересов бюджета. Ситуацию может улучшить готовящийся к внесению в Госдуму правительственный законопроект о масштабных изменениях в 115-ФЗ о КС и 224-ФЗ о ГЧП. Руководящие обзоры практики Верховного суда РФ и ФАС также принесли бы пользу, считает юрист.

Юристы полагают, что большей гибкости при структурировании проектов ГЧП будет способствовать введение на разных уровнях механизма соконцедентства — в этом случае и федеральные, и региональные органы власти смогут принять участие в проекте вне зависимости от того, в чьей собственности будет находиться созданный объект. «Этот механизм будет востребован в случаях, когда бюджетные и агломерационные эффекты от реализации проекта получают как регионы, на территории которых создается инфраструктура, так и федеральный бюджет в целом»,— поясняет Лина Коршунова. Возможно, для создания возможности софинансирования ГЧП-проектов за счет средств разноуровневых бюджетов потребуются поправки в Бюджетный кодекс, добавляет она.

По мнению руководителя практики ГЧП и инфраструктуры VEGAS LEX Дениса Штирбу, в целях привлечения внебюджетных инвестиций дальнейшее регулирование ГЧП пойдет по пути детальной регламентации в законах механизмов проектного финансирования. А Максим Черниговский, наоборот, полагает, что законодательству о ГЧП не повредило бы некоторое дерегулирование: «Процедура частной инициативы нуждается в существенном упрощении для частной стороны. Дисбаланс очевиден: частной инициативы по концессионным проектам много, но предложений о заключении соглашений о ГЧП или МЧП практически нет». Юристы не прочь увидеть на рынке и возобновление международных институтов развития, особенно в качестве фондов посевных инвестиций, однако до нормализации международных отношений говорить об этом преждевременно.

Нюансы баланса и побочные эффекты

Особенность правового сопровождения проектов, которая, по мнению юристов, на сегодняшний день является системной для российского рынка,— неумение сторон находить баланс между публичным и частным интересом и строить на его в основе переговоры по конкретному ГЧП-проекту. Это приводит, по словам Дениса Штирбу, к «эффекту завышенных ожиданий, тогда как ГЧП в принципе это искусство поиска равновесия».

Интерес частного партнера к ГЧП обуславливается целым рядом преимуществ, ключевым из которых Илья Скрипников называет прибыль от проекта, прогнозируемую на длительный период. «Наличие механизмов государственных гарантий возврата инвестиций — через МГД, прямые соглашения, капитальный грант, плату концедента», по мнению Михаила Попова, также можно отнести к безусловным стимулам. Кроме того, инвесторов привлекают четко регламентированные сроки реагирования и согласования проекта органами власти, вероятность его софинансирования из бюджета, а также возможность в случае использования механизма частной инициативы получить земельный участок или объект для реконструкции без проведения торгов, добавляет Владимир Килинкаров.

Но не следует забывать о «побочных эффектах». «В случае с ГЧП инвестор теряет значительную долю самостоятельности, попадая под жесткий контроль публичной стороны, которая в силу прозрачности проекта, доступа к документам и финансовой информации имеет возможность "под микроскопом" разглядывать его и проект, принимая соответствующие оперативные меры»,— предупреждает господин Килинкаров. Максим Черниговский отмечает среди наиболее частых проблем публичной стороны межведомственные разногласия и разнонаправленные цели представителей разных органов власти. В свою очередь, частный партнер, занимаясь проектами с участием государства, вынужден работать в непривычном ему замедленном деловом темпе. Сложностей добавляет и то, что из-за специфики ряда форм проектов ГЧП частный партнер имеет дело с проектами документов, разработанными публичным партнером, которые в силу законодательства о защите конкуренции практически нельзя подвергать какой-либо корректировке, говорит Анна Котова-Смоленская.

Называть ГЧП идеальной бизнес-моделью опрометчиво, соглашаются эксперты. Скорее это компромиссный механизм, намеренно усложненный для эффективной работы с различными рисками, распределяемыми между несколькими сторонами. Создаваемая в итоге система сдержек и противовесов не позволяет участникам выйти за пределы и просчитанной модели сотрудничества.

Автор: Юлия Карапетян

Подробнее: www.kommersant.ru

Подписывайтесь на канал портала "Платные дороги России" в Telegram!